Fundacja dla Zwierząt ARGOS | www.argos.org.pl

Najwyższa Izba Kontroli
w schroniskach dla bezdomnych zwierząt

(sierpień 2011)

Pod dość abstrakcyjnym tytułem – "przestrzeganie praw zwierząt" – Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę "właściwych warunków bytowania i humanitarnego traktowania psów i kotów w schroniskach".

Kontroli poddane zostały gminy, schroniska i Inspekcja Weterynaryjna (powiatowe inspektoraty weterynarii). Mottem kontroli było to, że "człowiek jest winien zwierzęciu poszanowanie, ochronę i opiekę".

Już sam tytuł kontroli budzi wątpliwości. Dziedzina podmiotowych praw zwierząt istnieje tylko w ideologii radykalnych filozofów i miłośników zwierząt. Nawet gdyby uznać ten termin tylko za synonim "prawa ochrony zwierząt", to należało by tę dziedzinę sprecyzować, bo jej zakres jest bardzo zróżnicowany. Z jednej strony obejmuje np. ochronę gatunkową, której psy ani koty wszak nie podlegają, a z drugiej sięga aż po "ochronę zdrowia zwierząt", czyli kwestię jakości mięsa. Ta ostatnia "ochrona zwierząt" ma coś wspólnego z psami i kotami w schronskach, bo rządowy nadzór nad schronskami wykonywany jest wedle tych samych przepisów i procedur co nadzór nad rynkiem produkcji zwierzęcej i stąd się bierze jego ułomność.

Humanitarna ochrona zwierząt domowych, o którą szło w tej kontroli, jest dziedziną nieobecną w Polsce, nie znajdującą żadnego wyrazu w przepisach prawa ani instytucjach państwa. Znajduje wyraz jedynie w emocjach obywateli i w mediach. Nieprzypadkowo to właśnie "liczne doniesienia w mediach oraz skargi napływające do NIK" były powodem podjęcia kontroli.

Kontrola czego?

Najwyższa Izba Kontroli podjęła się zatem skontrolowania czegoś, czego oficjalnie nie ma, a to z kolei przesądziło o wyniku kontroli – niczego szczególnego stwierdzić się nie udało. Przynajamniej niczego, o czym nie wiedzieli by piszący skargi obywatele i co nie było by stałym tematem mediów. W szczególności, kontrola NIK nie udzieliła odpowiedzi na pytanie, jak możliwe jest finansowanie z publicznych pieniedzy zadręczania bezdomnych zwierząt na śmierć pod pozorami opieki nad nimi?

Ten brak odpowiedzi wynika z istoty działania NIK, której rolą jest kontrolowanie funkcjonowania państwa. Kontrola zaś polega, zwłaszcza w tym przypadku, na porównaniu stanu faktycznego z normatywnym. Jeśli więc patologia bierze się z braku lub pozornego charakteru samych norm – kontrolerzy są bezradni wobec stwierdzanych faktów. Tym bardziej kontrolerzy kontrolerów.

W schronisku dla zwierząt w Bytomiu służby weterynaryjne i miejskie w okresie 30 miesięcy przeprowadziły 53 kontrole, ale nie zdołano ustalić przyczyn wysokiego wskaźnika śmiertelności zwierząt (48,1%) oraz ucieczek ze schroniska ponad 200 zwierząt.
[Informacja ..., str. 14/15].

Potrzeba było aż kontroli NIK, by ustalić, że zwierzęta masowo padają, bo schronisko jest siedliskiem chorób zakaźnych, a uciekają, bo ogrodzenie jest dziurawe. Tym niemniej ocena spełniania norm wynikających z przepisów, dokonana zarówno przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii jaki i przez NIK, była pozytywna. Bowiem zasadniczo zwierzęta były leczone (tzn. opłacano lekarza), a teren był przecież ogrodzony [Wystąpienie pokontrolne - Bytom].

Kontrola przestrzegania norm prawnych

Nie wiadomo dlaczego NIK podjęła się kontroli schronisk pod hasłem "poszanowania, ochrony i opieki" w sytuacji, gdy żadne normy prawa nie gwarantują tego zwierzętom w schroniskach. Ale skoro się podjęła, to musiała przyjąć za podstwę kontroli te normy które schronisk dotyczą.

  1. W pierwszym rzędzie są to normy bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego, gwarantujące, że cokolwiek wyrabia się ze zwierzętami w schroniskach nie będzie naruszało bezpieczeństwa publicznego. Generalnie takich naruszeń nie ma i wynik kontroli musiał być pod tym względem pozytywny. Ani stała obecność chorób zakaźnych w schronisku w Bytomiu [Wystąpienie pokontrolne - Bytom], ani np. nieznany los 823 psów wysłanych do schroniska w Korabiewicach [Informacja ..., str. 18] nie stanowią przecież zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, a w szczególności sanitarno-epizootycznego. Wszak groźne mogą być tylko te zwierzęta, które są, a nie te, które znikły. Nadzorcom z Inspekcji Weterynaryjnej trudno w tej sytuacji coś zarzucić.
  2. W drugiej kolejności są to normy gospodarki komunalanej dotyczące usuwania odpadów, które zaliczają prowadzenie schronisk (obok wywozu śmieci, opróżniania szamb, grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych) do działalności regulowanej, wymagającej uzyskania zezwolenia właściwego wójta.
    Kontrolowane schroniska dysponowały takimi zezwoleniami bądź też, jako jednostki gminne, były zwolnione z obowiązku ich uzyskiwania. Zezwolenia te nie zawsze opierały się na wymaganiach wobec takiej działalności, które powinny być wcześniej określone uchwałami rad gmin, a nadzór z tutułu udzielonych zezwoleń pozostawiał wiele do życzenia. Nie miało to jednak większego znaczenia, skoro warunki wydawania zezwoleń, jak i warunki określane w samych zezwoleniach, nie odnoszą się ani do opieki ani do losu zwierząt kierowanych do schronisk.
  3. W końcu pozostaje jeszcze tylko przepis art. 11, ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt o tym, że gminy zapewniają bezdomnym zwierzętom opiekę oraz je wyłapują – co stanowi fundament finansowy całej branży schroniskowej. Z punktu widzenia NIK jako "strażnika grosza publicznego" kluczowe było by więc pytanie, czy to, co gminy finansują jest rzeczywiście opieką. Ale pytanie takie nie padło. Dlatego, że ustawowe pojęcie "opieki" nie znajduje rozwinięcia na gruncie istniejących przepisów.

Ochrona zwierząt – to ochrona przed nimi

Zamiast ryzykownych dedukcji prawniczych w celu ustalenia czym jest "opieka" i jak ma się do "wyłapywania", a wszystko razem do "ochrony zwierząt" (nie mówiąc już o "prawach zwierząt"), kontrolujący wybrali inną drogę do konkretu. Drogę przepisów interpretowanych przez urzędników gminnych.

Te zaś postrzegają porządek prawny poprzez gminne zadanie ochrony "przed" bezdomnymi zwierzętami, zapisane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprawdzie zadanie to jest równie ogólnikowe co "zapewnianie opieki", za to lepiej pasuje do faktycznego motywu i celu wyłapywania. Skoro więc ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje realizację tego zadania "na zasadach określonych w odrębnych przepisach", to w ich mniemaniu są nimi przepisy wykonawcze o wyłapywaniu i umieszczaniu w schroniskach, wydane do ustawy o ochronie zwierząt.

Wprawdzie oficjalna, rządowa wykładnia prawa mówi o wyłapywaniu jako narzędziu do zapewniania opieki, ale kto zabroni gminom traktować rozporządzenie o wyłapywaniu jako akt wykonawczy do innej ustawy, niż ta, na podstawie której zostało wydane?

Kontrolerzy NIK podzielili więc pogląd, że wyłapywanie służy ochronie "przed" bezdomnymi zwierzętami a nie zapewnaniu im "opieki". W odróżnieniu od gmin, które wolą pozostawiać tę sprawę w sferze niedomówień, inspektorzy NIK postawili ją formalnie. Skoro "ochrona przed bezdomnymi zwierzętami" może być realizowana tylko za zezwoleniem, zażądali od kontrolowanych podmiotów okazania zezwoleń na wyłapywanie. Pomimo, że przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy ochronie zwierząt wyraźnie mówią, że jest to działalność dozwolona dla każdego przedsiębiorcy.

W ten sposób NIK dokonał znaczącej interpretecji prawa. Tyleż błędnej, co i zasadniczej dla kontrowersji wokół bezdomnych zwierząt. Teraz już wiadomo, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt i umieszczanie ich w schroniskach nie ma na celu jakiejś tam "opieki", lecz realizuje zupełnie inny interes publiczny, a mianowicie ochronę "przed" nimi. Liczne wystąpienia pokontrolne do szefów gmin dotyczyły więc nie tego, jak gminy zorganizowały opiekę nad wyłapanymi zwierzętami. Dotyczyły tego, że nie zaliczyły formalnie wyłapywania do dziedziny ochrony przed bezdomnymi zwierzętami i nie udzieliły stosownych zezwoleń.

Gminy, o ile dotąd same takich zezwoleń nie wydały, chyba odetchnęły z ulgą. Nie będą już musiały troszczyć się o dalszy los zwierząt umieszczonych w schroniskach. Nikt im nie wytknie, że nie zapewniły opieki wyłapanym zwierzętom. Bo choć dalej nie wiadomo, na czym miała by polegać ochrona "przed" bezdomnmi zwierzętami, to przecież niewątpliwie jest ona zrealizowana przez sam fakt, że zostały z terenu gminy usunięte.

Nowe "prawa zwierząt"

Czy efekt kontroli NIK będzie taki, że do bezdomnych zwierząt przestanie się stosować przepisy ustawy o ochronie zwierząt o "zapewnianiu opieki"? W codziennej praktyce gmin – na pewno. Tym bardziej, że stanowisko NIK współbrzmi z nowymi przepisami ustawy o ochronie zwierząt.

Od początku 2012 r. wyłapywane zwierzęta nie będą już musiały być kierowane do schronisk, ani gminy nie będą musiały rozstrzygać o ich losie w swoim prawie miejscowym. Wynikająca z dotychczasowych przepisów swoboda gmin co do sposobów zpewniania bezdomnym zwierzętom opieki zostanie zastąpiona swobodą co do sposobów ich usuwania. Wszystko wskazuje na to, że będzie ona teraz realizowana raczej przez samodzielnych, koncesjonowanych hycli zamiast – jak dotąd – przez schroniska.

Nie oznacza to jednak żadnej rewolucyjnej zmiany. Dotyczczasowe normy chroniące zwierzęta i tak były w praktyce dezinterpretowane i ignorowane. Na przykład uchwały rad gminnych o wyłapywaniu niemal w 100% pomijały wymóg określenia dalszego losu wyłapanych zwierząt. Zmieni się natomiast to, że dotychczasowa praktyka omijania prawa na poziomie gmin będzie usankcjonowana w przepisach ustawy i praktyce państwowego nadzoru.

Stanowisko NIK, jakie daje się odczytać z Informacji ..., zestawione z ostatnią nowelizacją ustawy o ochronie zwierząt a także z orzecznictwem sądów w tych sprawach, wytyczają razem spójny kierunek zmian. Prowadzi on do odejścia od głoszenia państwowej "opieki" nad bezdomnymi zwierzętami, a w dalszej konsekwencji także od finansowania schronisk, jako narzędzia tej polityki. Niepotrzebne zwierzęta domowe będą, tak czy owak, likwidowane, choć może sprawniej i taniej niż dotąd.

Symptomami takiego kierunku zmian są:

  1. zaliczenie wyłapywania do ochrony "przed" zamiast "opieki nad" (NIK, praktyka gmin)
  2. usunięcie z ustawy gminnego zadania ochrony "przed" z pozostawieniem wydawania gminnych zezwoleń na taką działalność (zmiana w ustawie o utrzymniu czystości i porządku w gminach),
  3. uchylenie obowiązku kierowania wyłapanych zwierząt do schronisk (zmiana u.o.z),
  4. przyzwolenie na uśmiercanie psów pod pozorem że są "groźne" także dla innych zwierząt domowych, a więc m.in. w zatłoczonych schroniskach (zmiana u.o.z),
  5. orzeczenia sądów o legalności cesji odpowiedzialności za realizację zadań publicznych na podmioty prywatne, zwłaszcza gdy zlecone zadanie dotyczyło opieki,
  6. zastępowanie pojęcia "opieki", w odniesieniu do zwierząt domowych, pojęciem "dobrostanu", co czyni bezprzedmiotowym pytanie o dalszy los zwierząt będących w danym momencie "na stanie" (NIK, liczne dokumenty Inspekcji Weterynaryjnej, także media i organizacje społeczne).

Początek końca schronisk?

Gdy Minister Gospodarki Komunalnej, mgr Stanisław Sroka, tworząc w 1961 r. miejskie zakłady likwidacji bezpańskich zwierząt, nazwał je "schroniskami", pewnie nie przypuszczał, że to nadużycie językowe – typowe dla socjalistycznej nowomowy – przetrwa socjalizm i będzie tumaniło umysły jeszcze po pół wieku.

Inicjatywa ministra Sroki zasługuje na upamiętnienie podobne do tego, jakie spotkało "sławojki" premiera Sławoj-Składkowskiego, które trwale zapisały jego nazwisko w potocznej polszczyźnie. Z tą różnicą, że "sławojki" wypełniły swoją rolę w wydobywaniu kraju z brudu i zacofania. Zaś prowadzenie "schronisk" niczego nie rozwiązywło i jest dziś wyrazem zacofania i zakłamania.

Stało się tak, bo z upływem lat po 1961 roku, publiczność nie tylko zaczęła oczekiwać, ale jest coraz bardziej pewna, że schroniska dla bezdomnych zwierząt są po to, by je "chronić", tj. zapewniać im opiekę i oddawać do "adopcji". Oczekiwanie takie nigdy nie miało wyraźnego oparcia w przepisach prawa i zadaniach publicznych, a ostatecznie także w interesach tych, którzy je finansują, prowadzą i nadzorują. Ten goły fakt coraz trudniej było dostrzec spod kolejnych warstw coraz bardziej pokrętnych przepisów, pisanych pod coraz bardziej naiwną publiczność i skrywających coraz bardziej mętne interesy robione za publiczne pieniądze.

Problem bezdomnych zwierząt jest dziś tak żywy i emocjonujący, bo wyraża ciągle trwający stan społecznego pogubienia się w tym, czy traktujemy te zwierzęta jako odpady czy jako przedmioty opieki. Kwestia ta nie znajduje rozstrzygnięcia także dlatego, że gwałtowny rozwój pet-biznesu jaki obserwujemy w Polsce, wymaga traktowania ich na oba sposoby na raz.

Kierujący się złudzeniami miłośnicy zwierząt są przekonani, że nie ma alternatywy dla postępu, tj. dla ulepszania i rowoju schronisk, i gotowi są w tej intencji maszerować pod sejm dla poparcia zmiany ustawy. Nawet jeśli zmiana ta faktycznie zwiastuje koniec udawania "opieki" nad tymi zwierzętami. Jednak alternatywa dla opieki w schroniskach istnieje. Nie musi to być od razu azjatyckie bieganie z pałką po ulicach, greckie trucie, czy ukraińskie przewoźne krematoria. Wystarczy dostrzec, że niektóre schroniska to już faktycznie ośrodki ochrony "przed" bezdomnymi zwierzętami (w tym także prowadzone przez organizacje pożytku publicznego o statutowym celu ochrony zwierząt).

Specyficznie "polski" sposób na likwidowanie bezdomnych zwierząt będzie raczej polegał na pogłębiającym się zakłamaniu, łączącym pozory opieki z likwidacją, rozmnażaniem i handlem, na warunkach narzucanych przez lokalnych przedsiębiorców pet-biznesu. Ostatnimi laty coraz więcej gmin zawiera umowy wyłącznie o wyłapywanie, bez umów ze schroniskami. Coraz częściej też zleceniobiorcami takich "kompleksowych" usług są lekarze weterynarii czy inne podmioty, nie pretendujące do statusu schroniska (hotele, hodowle, zakłady utylizacji, drobni przedsiębiorcy różnych branż czy wręcz zakłady istniejące tylko na papierze).

Wbrew oczekiwaniu miłośników zwierząt, kibicujących kolejnym zmianom przepisów oraz doraźnym inicjatywom władz centralnych, zmiany te nie prowadzą do wprowadzenia w Polsce skutecznego systemu ochrony zwierząt domowych. Na odwrót, one zaledwie podążają za interesami realizowanymi w rzeczywistości polskich gmin. Są to interesy zarabiania na tym, że problem bezdomnych zwierząt istnieje – a nie na tym, że znika.

* * *

Rokowania co do przyszłości warto oprzeć się refleksji historycznej. Instytucja "schronisk" z 1961 r., od której zaczyna się nasza historia tego problemu, nie wzięła się znikąd. Powstała ona jako konsekwencja likwidacji drobnej przedsiębiorczości, a w tym także tradycyjnego "hycla" i "rakarza". A ponieważ historia lubi zataczać kręgi, więc warto sięgnąć do bezcennego świadectwa o tym, jak wyglądały "schroniska" w Polsce przed 100 czy 50 laty.

  Marek Czarnota "Hycle, oprawcy, rakarze"

  Milion w psim ogonie ("Trybuna Ludu" 04.05.1964)