24.03.2017

Powszechna, obowiązkowa rejestracja właścicieli psów. Zmiana trybu nadzoru nad schroniskami

Opinia o nadesłanym projekcie zmiany ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt

I. Obowiązkowe rejestrowanie właścicieli zwierząt

Określając potrzebę i cel wydania ustawy, autorzy projektu mówią wprost o przerzuceniu na obywateli obowiązków i kosztów realizacji działań, które należą do zadań publicznych (śledzenie losów wyłapywanych zwierząt, zwalczanie bezdomności, rozliczanie schronisk z przekazanych im pieniędzy itd.). Czymś oczywistym i ze wszech miar pożądanym byłoby egzekwowanie od gmin odpowiedzialności za los bezdomnych zwierząt, którymi się zajęły za publiczne pieniądze, a w tym celu także znakowanie i rejestrowanie tych zwierząt — może nawet w centralnej bazie. Nie wskazano jednak jak ma się do tego przyczynić obowiązek rejestrowania się i zakupu usług znakowania zwierząt przez właścicieli psów, które nie są bezdomne i nie są objęte zadaniem publicznym. Nie wspomniano też ani słowem o dwóch milionach właścicieli, którzy taką usługę nabyli już wcześniej dobrowolnie na wolnym rynku.

Właściciele zwierząt są już obciążeni na rzecz gmin coroczną opłatą od posiadania psa, która ma charakter podatku. Równocześnie autorzy projektu sami podkreślają, że z punktu widzenia celu i potrzeby wydania ustawy, obowiązek znakowania psów "dotyczyłby przede wszystkim zwierząt bezdomnych". Powinni więc raczej skoncentrować się na prawnym uregulowaniu obowiązków gmin zamiast obejmowania tym obowiązkiem milionów właścicieli psów.

Opis patologii, której postulowany obowiązek miałby przeciwdziałać, przedstawiony jest w dwunastu zdaniach ilustrujących hasłowo ustalenia Najwyższej Izba Kontroli poczynione podczas wyrywkowej kontroli nielicznych gmin i schronisk w 2013 roku. Ustalenia NIK są bardzo wymowne, ale ten zestaw obserwacji i liczb w żadnej mierze nie zastępuje analizy przyczyn zjawisk i ich mechanizmów prawnych, które miałyby ulec zmianie na skutek wprowadzenia proponowanych przepisów. Autorzy ograniczają się do wskazania, że przyczyną patologii jest to, że dotąd nie wprowadzono proponowanych przez nich przepisów. Z tego powodu należy więc uznać, że projekt jest po prostu pozbawiony uzasadnienia merytorycznego.

Być może autorzy zakładali, że za uzasadnienie wystarczy milczące odwołanie się do popularnego przekonania, że gdy wszystkie psy będą oznakowane można będzie wyegzekwować opiekę nad nimi od właścicieli, a to spowoduje, że zjawisko bezdomnych zwierząt zniknie i problem zostanie rozwiązany. Taki pogląd wymaga osobnej polemiki.

Nie ma podstaw do oczekiwania, że po wydaniu proponowanej ustawy wszystkie, albo choćby tylko większość zwierząt, będzie faktycznie oznakowana. Sam przepis karny nie wystarczy by wyegzekwować zarejestrowanie się mniej troskliwych właścicieli psów. Projekt nie wskazuje żadnych środków kontrolowania obywateli pod względem posiadania psów i dopełnienia proponowanego obowiązku. Z drugiej strony zaś, trzeba liczyć się z silną motywacją wielu obywateli do unikania rejestrowania. Będą oni zasadnie spodziewać się łączenia oznakowania i rejestracji z obowiązkiem szczepienia oraz wniesienia opłaty od posiadania psa (dotąd często zaniechanej jako nieściągalnej) a także większym ryzykiem ukarania mandatem. W pewnych kręgach obawy takie mogą nawet nasilić zjawisko porzucania zwierząt.

Należy zakładać, że do obowiązku rejestracji zastosowałaby się samorzutnie mniejszość właścicieli psów, w tym zwłaszcza tych bardziej troskliwych i praworządnych, a więc nie tych od których trzeba by egzekwować odpowiedzialność za ich zwierzęta. Należy też przewidywać, że zgromadzone częściowe dane o posiadanych przez obywateli zwierzętach dość szybko ulegać będą dezaktualizacji, a organy administracji państwowej będą miały bardzo ograniczone środki i siły by zapewnić ich aktualność. Baza częściowo nieaktualnych danych o części właścicieli psów będzie całkowicie nieużyteczna, bo niewiarygodna. Autorzy projektu nie odnieśli się do przyczyn fiaska obowiązkowej rejestracji zwierząt domowych, jaka obowiązywała w Polsce w latach 1974—1993 na mocy rozporządzenia o opłacie sanitarno-weterynaryjnej (Dz.U. 1974 nr 31 poz. 186), a także fiaska obowiązującego nadal obowiązku rejestracji "psów ras uznawanych za agresywne" (art. 10 ustawy o ochronie zwierząt — dalej: "u.o.z.").

Stosowanie środków przymusu nigdy nie zastąpi troski samego właściciela, więc w rezultacie procedur egzekwujących i przymuszających, wiele dodatkowych zwierząt trafiać będzie na utrzymanie gmin jako "wyłapane" lub odbierane właścicielom w trybie art. 7 u.o.z., oraz projektowanego art. 77b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (dalej: "u.o.z.z."), mówiącego o przepadku zwierząt w razie skazania za wykroczenie przeciw przepisom o obowiązkowym czipowaniu. Samo postawienie sprawy w sposób: "zaczipuj psa albo ci go odbierzemy" jest, delikatnie mówiąc, nieprzemyślane.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy wyrazić obawę, że przepisy o obowiązkowym czipowaniu, jako środku zapobiegania bezdomności mogą okazać się wręcz przeciwskuteczne. Doświadczenie innych krajów uczy, że znakowanie zwierząt i rejestracja ich właścicieli doskonale nadają się do utrzymywania porządku, ale nic nie wskazuje, że nadają się do zaprowadzenia porządku, tj. uporania się z nadpopulacją i ogólną deprecjacją zwierząt domowych.

Osobną kwestią jest konstytucyjny wymiar proponowanych przepisów. Przepis art. 51 ust. 2 Konstytucji zakazuje władzom publicznym pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach, innych niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Niewydolność w realizacji zadań publicznych przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego i wynikające stąd patologie oraz bierność innych organów państwa nie mogą być przesłanką uznania gromadzenia danych o obywatelach za "niezbędne". Tym bardziej, że faktycznym źródłem problemu — jak to wskazujemy niżej — są nieracjonale przepisy i utrzymujący się chaos prawny, co samo w sobie stanowi zaprzeczenie państwa prawnego.

II. Nadzór Inspekcji Weterynaryjnej nad schroniskami

Projekt przewiduje zmianę trybu obejmowania schronisk nadzorem Inspekcji, z samej rejestracji na surowszy, tj. konieczność uprzedniego uzyskiwania decyzji potwierdzającej spełnianie wymagań weterynaryjnych. Jednocześnie przewiduje wydanie rozporządzenia o minimalnych warunkach bytowych zwierząt w schroniskach, jako aktu równoległego do istniejącego rozporządzenia o szczegółowych wymaganiach weterynaryjnych wobec schronisk.

Uzupełnienie dotychczasowych materialnych norm nadzoru, tj. wymagań weterynaryjnych, o odrębne normy minimalnych warunków bytowych nie spowoduje polepszenia warunków bytowych, opieki, zdrowia i tzw. "dobrostanu" zwierząt w schroniskach, gdyż — wedle projektowanych przepisów — pozostaną one nieegzekwowalne.

Po pierwsze dlatego, że środki nadzoru będące w dyspozycji Inspekcji Weterynaryjnej, przewidziane w art. 8 u.o.z.z., dotyczą wyłącznie wymagań weterynaryjnych. Zastąpienie wymogu zgłoszenia do rejestracji wymogiem uzyskania decyzji administracyjnej o spełnieniu wymagań, odnosić się będzie również wyłącznie do dotychczasowych wymagań weterynaryjnych, a nie proponowanych nowych minimalnych warunków bytowych. To zaś podważa sens projektowanego nowego rozporządzenia, bo jakiekolwiek byłyby nowe, dodatkowe normy dla schronisk, to nie byłyby brane pod uwagę ani przy legalizacji schroniska, ani nie mogłyby być podstawą do stosowania środków nadzoru. Projektuje się więc normy pozorne. (Chyba, że chodzi o to, by przez analogię do norm bytowych ustalanych dla zwierząt gospodarskich, przewidywać zabijanie "ponadnormatywnych" zwierząt w schroniskach, co rozwiązywało by problem przepełnienia schronisk "niechodliwymi" zwierzętami — patrz.art. 33b w zw. z art. 12 ust. 7 i 8 u.o.z.).

Po drugie dlatego, że samo stosowanie środków nadzoru uwarunkowane jest wystąpieniem zagrożenia dla zdrowia publicznego, bo to ono jest dobrem chronionym na gruncie u.o.z.z., a nie dobro samych zwierząt. Samo naruszenie norm utrzymywania, nawet tych zawartych już w obowiązujących wymaganiach weterynaryjnych, nie uprawnia jeszcze do stosowania środków nadzoru. Tym bardziej poza zasięgiem środków nadzoru byłoby łamanie norm szerzej pojętej opieki, np. wykluczających nieznany los zwierząt przyjętych do schroniska, tolerowanie "ucieczek", dopuszczanie do walk psów i ich zagryzania się, prowokowanie zakażeń, zaniechanie leczenia itp. środków powszechnie stosowanych w celu zwiększania obrotów schroniska.

Ostatecznym środkiem nadzoru jakim dysponuje Inspekcja Weterynaryjna jest zakaz działalności oraz nakaz utylizacji zwierząt lub produktów odzwierzęcych. Wynika to wprost z celu i zakresu jej działania. Środków takich nie można jednak — z zasadniczych powodów — zastosować dziś w Polsce do zwierząt bezdomnych (z wyjątkiem przypadków wścieklizny, która jednak w schroniskach nie występuje). Dlatego ostatecznym środkiem nadzoru Inspekcji Weterynaryjnej nad schroniskami jest wydanie czysto formalnego zakazu działania, skreślenie z rejestru i zaprzestanie nadzoru. Nie ma to jednak bezpośredniego wpływu na umowy z gminami a pozwala tym swobodniej pozbyć się niepotrzebnych zwierząt.

Problem nie polega więc na takim czy innym sformułowaniu norm utrzymywania zwierząt w schroniskach, ani na procedurach obejmowania nadzorem weterynaryjnym, lecz na zasadniczej nieprzystawalności celów i sposobów działania Inspekcji Weterynaryjnej do zakresu humanitarnej ochrony zwierząt w ogóle, a schronisk dla bezdomnych zwierząt w szczególności. Nieprzystawalność ta bierze się z oczywistych różnic ekonomicznych. Takich, że zwierząt domowych nie chowamy dla zabicia, jak to czynimy ze zwierzętami gospodarskimi, oraz tego, że zwierzęta bezdomne nie stanowią aktywów — jak to jest ze zwierzętami gospodarskimi, lecz najczęściej pasywa ich posiadacza (zobowiązanie do opieki). Ta różnica sprawia, że konstrukcje organizacyjno-prawne nadzoru państwa nad rynkiem zwierząt i produktów odzwierzęcych nie sprawdzają się na rynku zobowiązań do opieki, z jakim mamy do czynienia w przypadku zwierząt bezdomnych.

Warto tu zauważyć, że wyznaczenie Inspekcji Weterynaryjnej do nadzoru nad schroniskami dla bezdomnych zwierząt jest wyłącznie polską egzotyką, nie znaną w innych krajach Unii Europejskiej, ani w prawie unijnym, które reguluje dziedzinę bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego. Egzotyka ta wzięła się stąd, że Polska nie posiada żadnego centralnego organu administracji państwowej odpowiedzialnego za humanitarną ochronę zwierząt. Z uzasadnieniu projektu wynika, że po dwudziestu latach od zakazu zabijania zwierząt z powodu ich bezdomności i ustanowienia publicznego zadania zapewnienia im opieki "organy samorządów terytorialnych nie są przygotowane do realizacji przepisów ustawy o ochronie zwierząt (...) nie posiadają stosownego zaplecza, zarówno strukturalnego jak i merytorycznego". W naszej opinii, teza taka jest nieprawdziwa, natomiast dobrze pasuje do centralnych organów władzy i do administracji rządowej.

Elementem projektowanego centralnego rejestru zwierząt oznakowanych miałby być centralny rejestr schronisk wraz z rejestrem przepływu zwierząt przez schroniska, zawierającym numery czipów poszczególnych zwierząt (projektowany art. 56c u.o.z.z.). Zdaniem autorów projektu miałoby to umożliwić "bieżącą analizę działalności schronisk wraz z aktualnym wykazem wolnych miejsc", "odnajdywanie właścicieli" oraz "wyszukiwanie właścicieli dla zwierząt bezdomnych na terenie całego kraju", a także "przyczyniłoby się do minimalizacji nadużyć i patologii w postępowaniu ze zwierzętami". Współpraca schronisk z centralnym rejestrem oraz przekazywanie aktualnych danych o przepływie zwierząt byłoby dla podmiotów prowadzących schroniska obowiązkowe, pod groźbą kary aresztu lub grzywny.

Autorzy projektu nie precyzują jednak, co rozumieją przez "schroniska" w tym kontekście. Na gruncie u.o.z.z., schroniska dla bezdomnych zwierząt do działalność faktyczna, obywająca się bez szczególnej definicji prawnej. W obecnym stanie prawnym, ujawnienie faktu prowadzenia schroniska, nie zgłoszonego do nadzoru właściwego Powiatowego Lekarza Weterynarii, powinno skutkować zarejestrowaniem go z urzędu i objęcia schroniska takim samym nadzorem jak zgłoszonego (wyrok NSA z dnia 26.06.2014 w sprawie II OSK 622/13). Praktyka Inspekcji Weterynaryjnej jest jednak odmienna i polega na obejmowaniu nadzorem wyłącznie tych zakładów, które prowadzący sami zgłosili do nadzoru.

W efekcie takiej polityki Inspekcji, zarejestrowanych i nadzorowanych jako schroniska jest tylko ok. 200 z ok. 700 podmiotów odbierających bezdomne zwierzęta z gmin. Są to podmioty wszelkiego rodzaju, w tym "hycle" czyli podmioty angażowane do wyłapywania zwierząt, często są to zakłady lecznicze dla zwierząt, a poza tym gminy często umieszczają bezdomne zwierzęta w kojcach na gminnych wysypiskach śmieci, przy oczyszczalniach ścieków itp. miejscach, bez angażowania osobnych podmiotów. Na podstawie systematycznie zbieranych co rok informacji ze wszystkich 2,5 tys. polskich gmin szacujemy, że łączna liczba faktycznych miejsc zbiorowego utrzymywania bezdomnych zwierząt za publiczne pieniądze jest bliska jednego tysiąca.

Wśród ok. 200 schronisk rejestrowanych i nadzorowanych przez Inspekcję Weterynaryjną tylko mniejsza ich część spełnia wymagania weterynaryjne. Na przykład, sam wymóg utrzymania odległości od siedzib ludzkich powyżej 150 m. spełnia tylko ok. 60% zarejestrowanych schronisk, a wiele schronisk nie spełnia także innych wymogów (np. zapewniania wybiegów, izolacji zwierząt chorych itp.). Niespełnianie wymagań weterynaryjnych dla schronisk jest jednak tolerowane przez Inspekcję, gdyż z istoty rzeczy nie powoduje to żadnego zagrożenia dla zdrowia publicznego — w rozumieniu prawa weterynaryjnego.

Chaos prawny powiększył się, gdy do u.o.z. wprowadzona została w 2011 r. definicja prawna schronisk dla bezdomnych zwierząt (art. 4 pkt 25 u.o.z.), jako takich miejsc opieki nad bezdomnymi zwierzętami, które spełniają wymagania weterynaryjne, określone na podstawie u.o.z.z. Nie wskazano, kto miałby stwierdzać spełnianie wymagań weterynaryjnych, bo Inspekcja nie ma dotąd takich kompetencji. Nie wskazano też żadnych norm "opieki", a nie ma ich ani w u.o.z. ani w u.o.z.z.. Definicja wprowadzona do u.o.z. podważyła sens nadzoru weterynaryjnego nad schroniskami. Stał się bezprzedmiotowy tam gdzie byłby potrzebny (schroniska nie spełniające wymogów nie są wedle niej schroniskami de iure, więc nie podlegają nadzorowi), a niepotrzebny tam gdzie ma zastosowanie (schroniska o których wiadomo z góry, że spełniają wymagania weterynaryjne).

Autorzy projektu wpisują się w taki chaos prawny z pomysłem zmiany trybu obejmowania schronisk nadzorem, zastępując obowiązek zgłoszenia wymogiem posiadania potwierdzenia, które wydawane jest wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 5 ust. 2 u.o.z.z.). W rezultacie znikłby obowiązek obejmowania schronisk nadzorem z urzędu i zalegalizowana zostałaby praktyka "nadzoru na życzenie".

Postulowany w projekcie centralny rejestr schronisk, obejmujący wyłącznie te, które uzyskały decyzję o spełnieniu wymagań weterynaryjnych, obejmowałby tylko nieliczne schroniska. Pomysł taki jest dziwaczny i można go sobie zracjonalizować wyłącznie jako dążenie do oczyszczenia rynku z lokalnych schronisk dla ekspansji grupy najsilniejszych podmiotów ogólnopolskich i regionalnych. Kombinaty obliczone na przemysłowy chów wielu tysięcy psów, tak jak i ogólnopolskie sieci schronisk, narzucają gminom warunki umów w zamian za uwalnianie gmin od odpowiedzialności za dalszy los zwierząt, a także od wpływu na koszty. W rezultacie ilość bezdomnych zwierząt i koszty gmin muszą rosnąć i faktycznie ciągle rosną. Narzucanie gminom rozliczeń wedle stawki dziennej wraz z zaniechaniem wydawania zwierząt stworzyło silną, bo bardzo dochodową branżę przemysłowego chowu bezdomnych zwierząt za publiczne pieniądze (np. kombinat Wojtyszki o pojemności 4,5 tys. psów przechowuje przeciętnego psa niemal 5 lat, podczas gdy w skali krajowej przeciętny pobyt psa w schronisku trwa pół roku). Ta nowa patologiczna ekonomia wypiera dotychczasową, polegającą na usilnym i szybkim pozbywaniu się zwierząt przyjętych za jednorazową odpłatność z góry. Obie te strategie biznesowe schronisk łączy to, że opierają się na nieustalonym statusie prawnym bezdomnych zwierząt w schroniskach i wynikającym stąd brakiem odpowiedzialności gmin finansujących schroniska.

W naszej ocenie, w interesie publicznym leży likwidacja problemu bezdomnych zwierząt, a nie jego bardziej intensywne eksploatowanie gospodarcze. Dlatego za potrzebne uznajemy działania skierowane przeciwnie do proponowanych w projekcie:

Uchylenie wszystkich przepisów o bezdomnych zwierzętach, wyłapywaniu, schroniskach i ochronie przed bezdomnymi zwierzętami zawartych w ustawie o ochronie zwierząt, prawie weterynaryjnym i ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Okazały się one przeciwskuteczne z tego powodu, że są to wszystko konstrukcje prawne skierowane na inne dobra chronione niż dobro samych zwierząt: bezpieczeństwo sanitarno-weterynaryjne, czystość i porządek, ochronę ludzi przed bezdomnymi zwierzętami itd.
Ustanowienie takich krajowych standardów zbiorowego utrzymywania bezdomnych zwierząt, które dotyczyłyby potrzeb i dobra samych zwierząt domowych.
Zagwarantowanie gminom jak najszerszej swobody w zakresie miejsc i sposobów zorganizowania opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie własnej gminy, pod warunkiem zachowania w/w norm;
Uregulowanie cywilnoprawnego statusu zwierząt bezdomnych, pozwalającego precyzyjnie określać odpowiedzialność za los tych zwierząt na każdym etapie postępowania z nimi. Przepis art. 184 §2 kodeksu cywilnego stanowi bowiem o odpowiednim stosowaniu do zwierząt przepisów o rzeczach znalezionych.
Zapewnienie takiego rządowego nadzoru nad działaniami samodzielnych gmin w tym zakresie, który byłby skuteczny, tj. oparty na odpowiedzialności cywilnej (majątkowej) gmin za konieczną opiekę zastępczą, gdyby w/w standardy nie były przestrzegane. Taki środek nadzoru byłby adekwatny do obecnej swobody gmin w zawieraniu umów cywilnoprawnych z dowolnym odbiorcą ich zwierząt bezdomnych.

Najważniejsza bezpośrednia przyczyna obecnej patologii, choć wyraźnie rysująca się za dwunastoma ustaleniami cytowanymi z raportu NIK, nie została przez autorów projektu odkryta, bo i w niczym nie uzasadnia postulowanych przez nich rozwiązań.

Czynnikiem bezpośrednio napędzającym patologię jest sztucznie stworzony deficyt schronisk. Sprawiają to wymagania weterynaryjne wobec schronisk dla bezdomnych zwierząt, planowanych jako zakłady masowej obserwacji i utylizacji tych zwierząt podczas epidemii wścieklizny. Zgodnie z tymi wymaganiami, schronisko ma być zakładem o osobnej infrastrukturze, na ogrodzonej i utwardzonej działce, o powierzchni przynajmniej 10 ha (strefa buforowa), z licznymi specjalnymi pomieszczeniami itp. — co wymaga inwestycji liczonej w milionach złotych. Przeciętna polska gmina ma dziś do czynienia z 36. bezdomnymi psami rocznie, na które wydaje przeciętnie 70 tys. złotych, głównie na ich przeciętnie półroczny pobyt w schronisku. Gmina nie ma więc ani możliwości ani potrzeby posiadania "zaplecza strukturalnego" w postaci specjalnego zakładu utylizacji wściekłych psów. Ani też potrzeby udziału w jakimś "systemie centralnej informacji o wolnych miejscach". Absurdalne przepisy nie pozwalają gminom na korzystanie z własnych możliwości zapewnienia bezdomnych zwierzętom lokalnej opieki w ramach wspólnoty gminnej. Zmuszone są do powierzania tych zwierząt komukolwiek w Polsce na jego warunkach, co bywa dla gmin łatwym wyjściem, ale rodzi kolejne patologie i mnoży koszty. Natomiast możliwości lokalnej opieki jest wiele. Na przykład, w przeciętnej polskiej gminie działają przeciętnie cztery zakłady lecznicze dla zwierząt (ok. 10 tys. w kraju). Umowa wójta z jednym z nich, oraz inwestycja w kilka boksów i wybieg na zapleczu zakładu, powinny wystarczyć dla obsługi bezdomnych zwierząt w takiej gminie. Choć pczywiście wielkość i potrzeby gmin są bardzo zróżnicowane.

Lokalna opieka, w połączeniu z ustawowym ograniczeniem podaży zwierząt domowych i wsparciem dla ich powszechnej sterylizacji, pozwoliłyby sprowadzić problem bezdomnych zwierząt w Polsce do rozmiarów akceptowanych w cywilizowanym kraju.