Fundacja dla Zwierząt ARGOS | www.argos.org.pl

  projekt do druku (PDF)

Projekt wniosku do Trybunału Konstytucyjnego
w sprawie uchylenia przepisów dotyczących bezdomnych zwierząt
(tezy i wnioski)

  pełny tekst uzasadnienia

Projekt wysłany dnia 27.12.2013 do organów uprawnionych do złożenia wniosku do TK. Projekt wspierają: Fundacja dla Zwierząt "Argos" z Warszawy; Fundacja na Rzecz Ochrony Zwierząt "Ius Animalia" z Pruszkowa; Rrzeszowskie Stowarzyszenia Ochrony Zwierząt w Rzeszowie; Stowarzyszenie Obrona Zwierząt z Jędrzejowa; Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt "Ekostraż" z Wrocławia.

pismo przewodnie
załącznik: Podstawowe fakty i stytystyki
załącznik: Iustracje działania kwestionowanych przepisów

skróty oznaczają:

  Odpowiedzi adresatów

 

Wnosimy o uznanie za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa, następujących przepisów regulujących publiczne zadania w zakresie problemu bezdomnych zwierząt:

Art. 11 ust. 1 u.o.z.
Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

Relacja między pojęciami "zapewnianie opieki" oraz "wyłapywanie" budzi zasadnicze wątpliwości. Wedle wykładni autentycznej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998 Nr 116, poz. 753) "zadanie gminy polegające na wyłapywaniu bezdomnych zwierząt wydaje się mieć charakter subsydiarny względem zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma umożliwić gminie realizowanie zadania polegającego na opiece nad tymi zwierzętami.".

Z drugiej strony, z zawartej w przepisie koniunkcji "zapewniania opieki" oraz "wyłapywania" wynika logicznie, że "wyłapywanie" mieści się poza zakresem znaczeniowym "opieki". Gdyby ustawodawca rozumiał "wyłapywanie" tylko jako środek do zapewniania "opieki", nie miałby powodu wyłączać go z ogólnego zakresu znaczeniowego "opieki", który wszak obejmuje wiele różnych konkretnych czynności połączonych celem opieki. Uznać należy, że jakiekolwiek materialne czynności podejmowane dla zapanowania nad zwierzęciem (schwytanie, zatrzymanie, unieruchomienie, przewiezienie itp.) niewątpliwie są czynnościami opieki — o ile podejmowane są w celu opieki.

Art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11a u.o.z.
Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.

Przepis art. 11 ust. 3 u.o.z. zabrania odławiania bezdomnych zwierząt bez zapewnienia im miejsca schronisku dla zwierząt i jednocześnie stanowi wyjątek w przypadku zwierząt stwarzających "poważne zagrożenie dla ludzi bądź innych zwierząt". Przepisy nie mówią, co w takim razie ma się dziać ze zwierzęciem stwarzającym zagrożenie, a zagrożenie jest wszak najczęstszym motywem podejmowania przez gminy działania wobec bezdomnych zwierząt. Takiego wyjątku nie zna rozporządzenie o wyłapywaniu, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 11 ust. 2. Gmina ma więc jakby dwa tryby postępowania: "wyłapywanie" gdy zwierzę musi trafić do schroniska i "odławianie", gdy nie musi. Taki dualizm nie daje się pogodzić z ogólnym sformułowaniem zadania gminy w art. 11 ust. 1 jako "zapewnianie opieki oraz wyłapywanie".

Art. 4 pkt 25 u.o.z.
"schronisku dla zwierząt" — rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniajace warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierzat (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278, Nr 60, poz. 372 i Nr 78, poz. 513).

Definicja schroniska jako "miejsca przeznaczonego do opieki", choć w oczywisty sposób nawiązuje do zadań publicznych gmin, realizowanych przez umieszczanie zwierząt w schroniskach, to jednak nie określa żadnych norm opieki, natomiast wskazuje wymogi weterynaryjne, które dotyczą — i to czysto potencjalnie — innego dobra chronionego niż same zwierzęta. Definicja przewiduje też ustalanie "spełniania" wymagań weterynaryjnych, bez wskazania, kto jest kompetentny do dokonania takiego ustalenia i w jaki sposób stałoby się publicznie wiadome, że dany zakład aktualnie spełnia albo nie spełnia tych wymagań, zatem posiada albo nie posiada statusu schroniska wedle ustawowej definicji.

Art. 34a ust. 1 u.o.z.
Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt.

Przepis stanowiący, że "Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt" dotknięty jest brakiem określoności prawa przez to, że w zakresie problemu zwierząt bezdomnych, pojęcie "nadzoru" nie daje się odnieść do konkretnych podmiotów praw i obowiązków.

Art. 1 pkt 1 lit. "j" u.o.z.z.
Ustawa określa:
1) wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie:
(...)
j) prowadzenia schronisk dla zwierząt

Jeśli przez pojęcie schronisk dla bezdomnych zwierząt rozumieć zakłady opieki a nie utylizacji, to zaliczenie ich do działalności nadzorowanej w rozumieniu u.o.z.z. nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w jego celach tj. bezpieczeństwie sanitarno-weterynaryjnym. Z drugiej strony normy tego nadzoru nie dotyczą w dostatecznym stopniu opieki. Po trzecie zaś, nadzór ten jest z zasady bezskuteczny zarówno pod względem obejmowania nim podmiotów jak i egzekwowania wobec nich środków nadzoru. W sumie jest to konstrukcja qui pro quo, slużąca pozorowaniu rządowego nadzoru nad obrotem bezdomnymi zwierzętami, która bardziej utrwala niż eliminuje patologię.

Art. 11 ust. 4 u.o.z.
Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierzat, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opieke i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.

Przepis art. 11 ust. 4 u.o.z. o tym, że "organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego" dotknięty jest nieokreślonością prawa w tym, że nie zawiera treści normatywnej.

Art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 u.c.p.g.
Na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:
(...)
3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,
4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich czesci
- wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Brakiem określoności prawa dotknięte są przepisy u.c.p.g. o regulowaniu działalności gospodarczej w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, a także w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, tj. przepisy o ustalaniu przez rady gmin warunków uzyskiwania takich zezwoleń (art. 7 ust. 3) i wydawaniu takich zezwoleń (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4). Nie sposób bowiem ustalić na podstawie przepisów prawa, na czym miałaby polegać ochrona przed bezdomnymi zwierzętami, ani nie sposób ustalić celu działania schronisk dla zwierząt w rozumieniu u.c.p.g., w szczególności zaś innego niż cel opieki, który u.o.z. zdaje się przypisywać tylko schroniskom prowadzonym przez organizacje społeczne.

Zakładając, że regulowanie działalności przedsiębiorców jest wyjątkiem od zasady swobody działalności gospodarczej, stosowanym ze względu na nadrzędny interes publiczny, który musi jasno wynikać z przepisów prawa, trzeba stwierdzić, że z celów o jakich mowa w u.c.p.g. wynikać może jedynie usuwanie bezdomnych zwierząt, natomiast nie wynika z nich cel działania samych tych zakładów utrzymujących zwierzęta. Na gruncie u.c.p.g. nie ma mowy o opiece, zaś ich uśmiercanie jest wykluczone przez inną ustawę.

Regulowanie w u.c.p.g. działalności przedsiębiorców, utrzymujących bezdomne zwierzęta w schroniskach w nieokreślonym celu, nie nawiązuje do żadnego nadrzędnego interesu publicznego, zatem ani nie znajduje wymaganego uzasadnienia dla regulacji, ani też nie pozwala racjonalnie określać przez rady gmin warunków ubiegania się o zezwolenia, ani też skutecznie nadzorować korzystania z takich zezwoleń.

Rozporządzenie R.M. z 14.06.1966 w sprawie rzeczy znalezionych
(Dz.U. z 1966 r. Nr 22, poz. 141; Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 156, wydane na podstawie art. 185 Kodeksu cywilnego)

Brak jest dostatecznej określoności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych, które w §15 przytacza wprawdzie treść art. 183 ust. 2 k.c. o odpowiednim traktowaniu jako rzeczy znalezionych także zwierząt, lecz nie stanowi żadnych przepisów wykonawczych w sprawie zwierząt bezdomnych nie odebranych ze schronisk przez właściciela. W szczególności zaś, procedury likwidacji nieodebranych rzeczy nie uwzględniają zakazu zabijania zwierząt z powodu bezdomności, obowiązującego od 1997 r. (art. 6 u.o.z.).

Art. 4 pkt 16 u.o.z.
"zwierzętach bezdomnych" — rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwosci ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

Wieloletnia i powszechnie stosowana dezinterpretacja statusu zwierząt wyłapywanych i umieszczanych w schroniskach, a także rozdawanych i sprzedawanych "adoptującym", oparta na nieprecyzyjnej definicji bezdomnych zwierząt, wskazuje na potrzebę zakwestionowania samej tej definicji jako niedostatecznie określonej przez to, że niepotrzebnie i myląco wylicza powody, z których zwierzęta stają się bezdomne.

Wnioski

Płacenie przez gminy coraz wyższych stawek za wyłapywanie bezdomnych zwierząt i rzekomą opiekę nad nimi jest nieracjonalne (a niekiedy wręcz korupcyjne) nie tylko z punktu widzenia bieżących zadań publicznych. Co gorsza, zamyka też drogę do efektywnego rozwiązywania problemu w przyszłości, stanowiąc swoistą pułapkę finansową dla gmin. Typowa gmina z roku na rok płaci coraz więcej zewnętrznym podmiotom, bo nie ma własnego schroniska i nie może sama realizować realnej opieki na swoją odpowiedzialność, a więc także optymalizować jakości opieki i jej kosztów.

Zasadniczą przeszkodą w realizacji ustawowego zadania opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest urzędowa koncepcja schronisk jako zakładów szczególnego ryzyka, pozostających pod rządowym nadzorem. Wymagania weterynaryjne wobec schronisk jako zakładów utylizacji, stanowią dla gmin wysoką barierę inwestycyjną. Osobna infrastruktura ze 150-metrową strefą buforową, wymaga działki o powierzchni min. 10 ha i inwestycji w skali zaczynającej się od miliona złotych. Dla statystycznej polskiej gminy jest to próg nie do przekroczenia.

Jednak w dłuższym okresie czasu, ponoszone na rzecz podmiotów zewnętrznych doraźnie koszty wyłapywania i rzekomej opieki przewyższają koszt własnej inwestycji i realnej opieki we własnym schronisku. Jeszcze mniejsze koszty ponosiłaby gmina, gdyby potrzebne nakłady inwestycyjne wynikały z rzeczywistych potrzeb opieki, a nie z norm dla zakładów utylizacji. Skoro statystyczna gmina ma obecnie do czynienia z ok. czterdziestoma bezdomnymi psami rocznie, to w takim przypadku wystarczyłoby np. sfinansowanie kilku kojców z wybiegami dla kilkunastu psów na zapleczu miejscowej lecznicy dla zwierząt, z którą gmina i tak zobowiązana jest zawrzeć umowę na udzielanie doraźnej pomocy. Zresztą samodzielna i samorządna gmina może opiekować się zwierzętami na wiele sposobów alternatywnych wobec obecnych schronisk. Może też liczyć na szeroki udział mieszkańców w takiej opiece.

Obecne przepisy o wyłapywaniu, schroniskach i nadzorze weterynaryjnym, z jednej strony pozwalają gminom doraźnie nie kłopotać się opieką i dalszym losem usuwanych z ich terenu zwierząt, ale z drugiej strony kreują zjawisko masowego znęcania się nad tymi zwierzętami, stłoczonymi w nielicznych schroniskach, za coraz większe pieniądze drenowane z budżetów gmin.

Jedynym racjonalnym rozwiązaniem jest całkowite uchylenie wszystkich obecnych przepisów o schroniskach i wyłapywaniu. Zamiast nich powinny zostać ustalone powszechne standardy publicznej opieki zastępczej nad zwierzętami domowymi, dotyczące wprost opieki, tj. traktowania samych zwierząt, a nie infrastruktury dedykowanych temu zakładów. Za spełnienie takich standardów w dowolnym miejscu odpowiadać powinien bezpośrednio organ gminy, zobowiązanej do opieki nad swoimi, w pełni ewidencjonowanymi zwierzętami bezdomnymi.

Nadzór Inspekcji Weterynaryjnej, ustanowiony wobec zagrożeń dla zdrowia publicznego ze strony schronisk, postrzeganych jako zakłady utylizacji, powinien zostać zlikwidowany jako całkowicie anachroniczny. Do zgłaszania ew. zagrożeń chorobami zwalczanymi z urzędu zobowiązany jest przecież każdy lekarz weterynarii z racji swego zawodu, a stała opieka weterynaryjna powinna być wymagana standardami opieki.

Zamiast nadzoru weterynaryjnego niezbędny jest rządowy nadzór nad przestrzeganiem standardów opieki przez same gminy. Gwarancją skuteczności takiego nadzoru byłaby tylko możliwość administracyjnego odebrania zwierząt przez organ nadzoru rządowego i zapewnienia im zastępczej opieki na koszt danej gminy. Odpowiedni organ rządowy musiałby w tym celu dysponować odpowiednią infrastrukturą na szczeblu województwa.

Taki, zgodny z zasadą subsydiarności zadań publicznych, podział kompetencji i obowiązków pomiędzy mieszkańców, organy gminy i organy rządowe, łatwo uzgodnić z prawem cywilnym o rzeczach znalezionych. Znalazca (czyli gmina) może zwykle taniej i skuteczniej rozwiązywać problem, przechowując zwierzę u siebie. Natomiast przejęcie zwierząt przez administrację rządową, w zastępstwie i na koszt gminy, byłoby skutecznym środkiem nadzoru nad przestrzeganiem standardów opieki. Zastępstwo takie mogłoby wynikać także z innych, przewidzianych prawem powodów (na przykład na życzenie samych gmin w przypadkach zwierząt nielicznych, zwierząt trudnych w opiece, itp.).

Otwartą sprawą pozostaje, jaka agenda rządowa miałaby nadzorować przestrzeganie standardów w opiece gminnej, gwarantować opiekę zastępczą na koszt gmin, ewentualnie także zajmować się problemem bezdomnych zwierząt systemowo (nadzór nad hodowlami, kontrola obrotu zwierzętami domowymi, monitorowaniem problemu bezdomności zwierząt domowych, itd.).

Istniejące obecnie schroniska gminne, komercyjne i prowadzone przez organizacje społeczne nadal mogłyby realizować zadania finansujących je gmin, a dodatkowo także zadania rządowe, ale na podstawie publicznych standardów opieki zastępczej nad zwierzętami domowym oraz spójnych z kodeksem cywilnym i przejrzystych przepisów dotyczących obrotu tymi zwierzętami. Publiczne standardy opieki zastępczej chroniły by przed patologią organizacje społeczne, które realizowały by zadania publiczne w sposób przewidziany w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Brak takich standardów powoduje, że patologia działań gmin przenosi się na patologię działania organizacji społecznych.

Niewątpliwą podstawą rozwiązań w tym zakresie powinno być przyjęcie przez Polskę Europejskiej konwencji ochrony zwierząt domowych z 1987 r., przewidującej, że każdy, kto rozmnaża zwierzęta domowe na handel lub trudni się chowem takich zwierząt (hotele, schroniska) powinien zapewnić im odpowiednie warunki, pod nadzorem odpowiednich władz publicznych, które mają kompetencję zakazania rozpoczęcia lub kontynuowania takiej działalności i mogą skutecznie egzekwować przestrzeganie prawa ochrony zwierząt.